Université Paris I Panthéon Sorbonne
Ecole Doctorale des Sciences du Management :GESTION-Organisation- Décision-Information (EDGODI)
HEC- IAE Paris1- Arts et Métiers ParisTech- Université Paris I Panthéon Sorbonne

FICHE DE LECTURE

Ouvrage : Gouverner par les instruments
Sous la direction de Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès

Editions : Presses Sciences Po, 2004.

Sommaire

Note de lecture………………………………………………………………………………...3

Postulat………………………………………………………………………………………..3

Résumé des chapitres parcourus………………..……………………………………………. 3

Note de  Lecture

Le présent ouvrage est un ouvrage collectif réalisé sous la direction de Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès. Il présente des résultats de recherches et d’études sur l’usage de divers instruments par les dirigeants pour gouverner les organisations publiques. Après avoir lu l’introduction de l’ouvrage écrite par Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès, nous avons consacré notre lecture aux chapitres suivants : 3. Les Normes :Instruments dépolitisés de l’action publique, 6. Contrôle et surveillance, la restructuration de l’Etat en Grande Bretagne, 7. Les instruments, traceurs de changement, La politique des retraites en France, 9. La Méthode Ouverte de Coordination (MOC) Quand l’instrument tient lieu de politique et la Conclusion générale de l’ouvrage.

Postulat
Les auteurs du présents ouvrage partent du constat selon lequel la question des instruments de l’action publique et celle de leur mode opératoire sont souvent abordées sous la dimension fonctionnaliste comme relevant de simple choix techniques. La réflexion sur les instruments lorsque qu’elle est introduite dans le débat est le plus souvent relégué au second plan par rapport à d’autres variables telles que les institutions, les intérêts des acteurs ou leur croyances. 
Sous ce postulat général de l’ouvrage, nous expliciterons les hypothèses et la démonstration des auteurs par rapport aux différents chapitres ayant fait l’objet de lecture dans le résumé de chacun d’eux avec la mention de l’auteur et sa présentation.

Résumé des chapitres lus

Introduction
Elle a été écrites par Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès, tous deux Directeurs de recherches, CEVIPOF,  (CNRS-Sciences Po).

Les instruments de l’action publique (IAP) sont le plus souvent abordés sur la dimension fonctionnaliste soit comme de simples choix techniques. Les questions de leur choix et de leur mode opératoire étant le plus souvent relégué au second plan après les institutions, les intérêts des acteurs et leurs croyances, etc. L’ouvrage propose donc une réflexion sur ces question de choix et de modes opératoires des IAP sur la base de résultats de recherches  et études. Ainsi, les auteurs procèdent à une clarification de concepts définissant l’ instrumentation de l’action publique comme « l’ensemble des problèmes posés par le choix et l’usage des outils (des techniques, des moyens d’opérer, des dispositifs) qui permettent de matérialiser et d’opérationnaliser l’action gouvernementale ». Les instruments peuvent être selon les auteurs « législatif et réglementaire », « économique et fiscal », conventionnel et incitatif », « informatif et communicationnel ». Ces différents instruments étant le plus souvent en interaction posant ainsi le problème de leur coordination. L’IAP constitue le socle d’un dépassement de la dimension fonctionnaliste des politiques publiques pour exprimer les instruments qui structure les programmes de l’actions publiques. L’IAP est ainsi défini par les auteurs comme « un dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur ». D’autres auteurs en sciences de gestion ont également abordé la question sous la même dimension que les auteurs. Il s’agit notamment de Karl Weick en 1979 avec « les jeux sociaux », Berry (1983), Moisdon (1997), Maugeri (2001) ou encore Tripier (2003, p.28). Au sens sociologique du terme, un « instrument constitue un ensemble plus ou moins coordonné de règles et de procédures qui gouverne les interactions et les comportements des acteurs et des organisations » (North 1990). Sur le plan politique, l’instrument est alors perçu comme « un dispositif technique à vocation générique porteur d’une conception concrète du rapport politique/Société et soutenu par une conception de la régulation. Cadre d’anticipation, l’instrument permet ainsi de réduire l’incertitude et de structurer l’action collective. Pour les auteurs, les instruments sont des institutions dans la mesure où ils déterminent le comportement des acteurs dans leur choix et leur mode d’opérationnalisation. C’est ainsi qu’ils soulignent que « ces instruments sont des institutions, car ils déterminent en partie la manière dont les acteurs se comportent, créent des incertitudes sur les effets des rapports de force, conduisent à privilégier certains acteurs et intérêts et à en écarter d’autres, contraignent les acteurs et leur offrent des ressources, et véhiculent une représentation des problèmes » p.16.
Weber et la bureaucratie, Foucault et les sciences camérales
Weber a envisagé dès 1976 les instruments comme technique de domination dans un système de bureaucratie. Foucault pour sa part, dans sa conception des « sciences camérales » souligne l’intérêt des IAP dans l’ « organisation concrète de la société ». Il identifiera trois types d’étapes dans le développement de ce savoir (la critique du régime monarchique, la rationalisation de l’administration pour raison d’efficacité et enfin la constitution comme savoir académique) pour enfin introduire la notion de « Gouvernementalité ».

•	IAP et recomposition de l’Etat : Gouvernement/gouvernance

Les auteurs reprennent la définition de l’instrumentation en précisant qu’il s’agit ainsi d’un moyen d’orienter les relations entre la société politique et la société civile. C’est la nécessité de répondre à un certain nombre d’interrogations parmi les quelles « qui gouverne ? », « Qui pilote ? Qui oriente la société ? Qui organise le débat sur les fins collectives ? », « Comment peut-on gouverner ? » qui amène Jean Leca a définir le gouvernement en distinguant les «  règles » (la constitution), les organes de gouvernement, les processus d’agrégation et de direction et les résultats de l’action. Ainsi, « Gouverner c’est prendre des décisions, résoudre des conflits, produire des biens publics, coordonner les comportements privés, réguler les marchés, organiser les élections, extraire des ressources, affecter des dépenses » (Leca dans Favre et al., 2003) . Les auteurs soulignent dans leur développement la réorganisation de l’Etat en dépit de nombreuses critiques dont il est l’objet. Celle-ci se manifestant au travers de la multiplication des acteurs mais aussi des instruments de coordination de plusieurs secteurs. D’où l’émergence d’une « nouvelle gouvernance négociée » qui intègre les parties prenantes dans l’analyse, le choix et l’opérationnalisation des IAP par référence à la « modernisation » et la « participation ».

•	Les instruments pour penser le changement

Les auteurs soulignent dans ce paragraphe que la création d’IAP peu servir de révélateur de changement de l’action publique tant sur le plan normatif, cognitif  que sur les résultats. Ce renouvellement des questions sur l’instrumentation se veut plus facile à réaliser avec les parties prenantes. La prolifération des IAP est quelque part la conséquence de la mise en œuvre du « nouveau management public » qui se traduit par une transposition des pratiques du secteur privé dans les pratiques de l’administration publique au nom de la rationalité et de l’efficacité. Dans tous les cas, les changements, renouvellement ou prolifération des IAP sont susceptibles d’induire des transformations profondes dans la légitimation des instruments nouveaux, la mise en œuvre de l’action publique par les élites gouvernementales.

•	L’instrumentation comme théorisation politique implicite

Selon les auteurs, l’instrumentation de l’action publique est une forme de théorisation implicite ou explicite du rapport gouvernant/gouverné. En effet, selon eux, chaque instrument est une forme condensée de savoir sr le pouvoir social et les façons de l’exercer. Les instruments mis à l’œuvre ne sont pas des dispositifs neutres. Ils produisent selon eux des effets spécifiques et structurent selon leur logique propre, l’action publique. Ainsi, l’instrumentation de l’action publique est un enjeux majeur de l’action politique car elle est révélatrice d’une théorisation (implicite ou explicite) du rapport gouvernant/gouverné.

•	L’instrument et ses effets propres

Selon les auteurs, l’essentiel des travaux de politiques publiques consacrés à la question de l’instrumentation est marqué d’une forte orientation fonctionnaliste caractérisée par quatre points : 1. L’action publique conçue comme une démarche politico-technique de résolution des problème au travers des instruments 2. Les instruments sont censés être neutres et le problème serait essentiellement relatif à leur adéquation avec les objectifs, 3. L’efficacité des instruments constituant la problématique centrale, et 4.le renouvellement des instruments prend souvent le pas sur les instruments existants. Outre les objectifs assignés à la mise en œuvre des instruments, ils produisent des effets spécifiques indépendants des objectifs affichés. Il en résulte donc de l’analyse des auteurs que les instruments ne sont pas inertes. Ils produisent des effets parfois inattendus dans leur mise en œuvre.

•	Les instruments, propriétés et dynamiques versus analyse du changement

L’analyse de l’action publique reste jusqu’ici dominée par les regards sur les jeux d’acteurs et de représentations des organisations. L’approche par les instruments vient selon les auteurs compléter ces regards en posant d’autres questions et en intégrant de façon renouvelée les interrogations traditionnelles.

Après cette synthèse du chapitre introductif, nous présentons les élements retenus des chapitres ayant fait l’objet de lecture.

Chapitre  3 : Les Normes : instruments dépolitisés de l’action publique

Ce chapitre est écrit par Olivier BORRAZ, chargé de recherche, CSO (CNRS, Sciences Po)
Selon l’International Organization for Standardization (ISO), une norme est «  un document établi par consensus, qui fournit, pour des usages communs et répétés, des règles, des lignes directrices ou des caractéristiques, pour des activités ou leurs résultats, garantissant un niveau d’ordre optimal dans un contexte donné ». Ainsi, un certains nombres d’éléments semblent caractériser les normes. En effet, de cette définition de l’ISO, les normes sont caractérisées par le résultat d’un travail inclusif des parties prenantes, les données scientifiques et techniques. Elles sont le fruit d’un consensus et sont d’application volontaire. L’auteur présente dans le présent chapitre, deux dimensions de la normalisation : une dimension « communautarienne » (ou le quasi-Etat) et une dimension local ou Nationale (La normalisation française). 
Basant son analyse sur des exemples fondés sur les propriétés, les processus de mise en œuvre de la normalisation à ces deux différents niveaux, l’auteur constate des usages contrastés de la normalisation de part et d’autre dans le cas de l’Europe et de la France. Selon l’auteur, le seul point qui les rassemble les usages réside dans le « recours à la normalisation dans un contexte où l’Etat ou qua-Etat (dans le cas de l’Union Européenne) ne dispose plus des instruments adéquats, ni même des ressources pour remplir ses missions et répondre aux problèmes qui lui sont adressés. ». 
Quant aux divergences, elles peuvent être vues sous deux dimensions. D’une part sur la démarche de principes de la normalisation. Au niveau de l’Union Européenne, ces principes coïncident avec ceux qui « guident la construction même de l’Europe et de ce fait, contribuent à la légitimité des normes produites », tandis qu’en France, les principes de la normalisation ne font pas l’objet d’ « affichage comparable ». D’autre part, au niveau européen, les pouvoirs publics définissent les objectifs de la normalisation dont les moyens seront mobilisés par les acteurs privés en vue de leur réalisation.. Alors qu’en France, les pouvoirs publics procèdent à une délégation de pouvoirs au privé chargé de « mettre en œuvre la réglementation, de réguler leur activité et de promouvoir les intérêts de l’industrie française ».
Il en résulte de son analyse que « la normalisation constitue donc l’un des vecteurs autour duquel se recomposent progressivement les capacités d’intervention de l’Etat et les relations qu’il entretient avec les différents groupes d’intérêt et groupes sociaux ». p.159

Chapitre 6 :Contrôle et Surveillance : La restructuration de l’Etat en Grande Bretagne

Ce chapitre a été écrit par Patrick Le Galès, Directeur de recherche CEVIPOF (CNRS- Sciences Po)
De façon synthétique, le chapitre présente comment la mise en œuvre de trois instruments d’action publique, essentiellement orientés sur le contrôle et la surveillance dans la gestion des affaires publiques, peut être à l’origine d’une recomposition ou restructuration de l’Etat dans le cas de la Grande Bretagne.
L’IAP a été conçu ici dans sa dimension politique et traduit ainsi un rapport de pouvoir selon l’auteur. L’auteur fonde son analyse sur le cas de la mise en œuvre de trois IAP notamment le Compulsory Competitive tendering (CCT) (procédure d’appel d’offre obligatoire dans différents domaines), Best Value for Money (qui est un instrument de définition et d’amélioration des critères de la gestion locale néo-travailliste) et Comprehensive Spending Assessment (CPA).
En effet, ces trois instruments ont été introduits successivement le CCT en 1980 ensuite le Best value for money en 1997 et enfin le CPA en 2001. La finalité des trois IAP a toujours été la question de recherche de critères de « bonne gestion », de diffusion de « bonnes pratiques » et de standardisation en modifiant en profondeur le comportement des organisations, des individus, leurs objectifs et les résultats de leurs actions, en mesurant par les techniques de gestion l’efficacité de la gestion publique. Cette recherche renvoie selon l’auteur l’image d’un monde où l’on peut identifier « un équilibre, un optimum, un monde de la gestion isolé des contraintes sociales et des conflits politiques » p.266. 
Dans son chapitre, l’auteur explique les objectifs qui sous-tendent les choix des IAP. Selon lui, les choix d’IAP naissent pour répondre aux besoins de la société concernée à une époque donnée. Les choix d’IAP peuvent ainsi être analysés sous les dimensions macro et micro en fonction des rapports gouvernement/société. les choix des instruments sont parfois déterminés par les transformations d’un secteur de politique publique et des processus de diffusion de « bonnes pratiques ». L’auteur met en évidence de=ans le présent chapitre, l’invention d’instruments comme élément de conflit politique entre l’Etat central et les autorités locales en Grande Bretagne dans une optique de contrôle/régulation du gouvernement central. Le cas porte sur l’invention et la diffusion des trois instruments d’action publiques (CCT ; Best Value for Money et CPA).

1-	Concurrence et surveillance : Compulsory Competitive Tendering (CCT) et Value for Money
Cet instrument a été inventé dans les années 1980 par le gouvernement Thatcher dans son processus de transformation du secteur public qui s’inspire des pratiques du secteur privé. 
En effet, dans son soucis de transformation du secteur public, le gouvernement Thatcher a fait adopter par le parlement britannique en 1982, l’instrument CCT dans le but d »introduire dans les pratiques quotidiennes des autorités locales, le rapport Cout/Efficacité au premier rang des programmes de gestion du secteur public. Portée par la Loi d’Airain de la gestion publique connue sous l’appellation de Value For Money, cette vision de gestion des dépenses publiques favorise la création de la première organisation d’audit du secteur public (National Audit Office) en 1983. Le CCT vise de ce fait à introduire, comme son nom l’indique, les mécanismes de compétition et de contrôle/surveillance dans la gestion des autorités locales. Trois objectifs soutiennent cette ambition : la privatisation massive des services publics ; la réduction des coûts et le démantèlement de l’appareil bureaucratique jugé excessif à l’époque. Les procédures d’appel d’offre concurrentiel seront rendues obligatoires dans tous les secteurs et domaines d’activités engendrant ainsi l’émergence de nouveaux marchés et constituant une contrainte d’adaptation des autorités locales qui devraient soit abandonner et se retirer pour laisser place aux privés, soit se réorganiser pour être compétitifs sur le marché. Dans le but de s’assurer du respect des procédures d’appel d’offre ci-dessus mentionner, le gouvernement central se devait de contrôler et de surveiller la mise en œuvre de cette mesure du CCT. Ce qui est à l’origine de contrôles et d’inspection sous la houlette de NAO. Issus de milieux professionnels, les inspecteurs du NAO travaillent sur des normes et pratiques professionnelles parfois contraires aux pratiques des autorités locales.

•	Les limites et détournements du CCT

La mise en œuvre du CCT a fait face à la résistance aussi bien des autorités locales que des syndicats. L’instrument est considéré comme une intrusion du gouvernement central dans la gestion locale et sera désigné de « règne de la terreur » par certains. Outre la résistance, les acteurs privés ne disposaient pas suffisamment de compétences et attributions nécessaires pour répondre au mieux aux besoins des populations dans les secteurs sous contrainte du CCT. Les opérateurs privés, devant une telle opportunité favorisée par le CCT, ont parfois essayé de se lancer mais ils ne sauraient être efficaces dans le temps pour des raisons d’organisation. Alors, les autorités locales, devant le fait accompli, chercheront donc à s’adapter par apprentissage, développant dans le temps une expertise dans les exigences du CCT notamment dans la préparation des appels d’offre concurrentiel, de rédaction des contrats, de spécialisation dans les prestations. Elles créent aussi des coûts annexes locales imprévus venant augmenter la barrière aux privés . Toutes ces dispositions rendent ainsi hostile l’environnement et constitue une véritable barrière au secteur privé. En outre, le NAO n’a pu maitriser la conception des indicateurs précis dans la gestion des services. 
Au-delà de cette batterie de barrière artificielle et ses conséquences, le CCT peut justifier un certains nombre d’actions concrètes. Il s’agit notamment de l’amélioration de l’organisation dans la gestion publiques des autorités locales, l’audit et les inspections sont devenus naturels dans les pratiques modifiant ainsi les pratiques des individus, des organisations notamment les autorités locales par le biais des nouvelles règles comptables, l’amélioration de la relation client, etc. le CCT est ainsi à l’origine de l’internalisation du management dans la gestion publique. Cette adaptation des autorités locales ainsi que la réorganisation des services locaux, sont à l’origine d’une perte progressive de la légitimité du CCT qui ne produira plus d’effet même avec l’extension de son champ d’action à d’autres domaines d’activités.

2-	Un instrument néo-travailliste qui échappe à ses créateurs : Best Value for Money
A la chute du gouvernement conservateur de Mme Thatcher, les travaillistes élus en 1997 sous la houlette de Tony Blair, s’engagent dans la suppression de l’instrument CCT .  Best Value For Money est le nouvel instrument conçu pour remplacer le CCT.  Cet instrument est né de la recherche d’un instrument acceptable par la majorité des autorités locales, comblant ainsi les faiblesses portées au passif du CCT. 
L’instrument a été d’abord adopté sous une forme expérimentale dès la prise de pouvoir des travaillistes en 1997 dans le but de l’évaluer avant qu’il ne soit généralisé. Mais sa généralisation n’aura attendu l’évaluation de la phase expérimentale. Le désir de disposer des résultats concret afin de justifier les réformes engagées dans la modernisation de la gestion publique, amène une partie des responsables au pouvoir, à exiger la mise en œuvre rapide de l’instrument. L’instrument sera récupéré par l’Audit commission qui se dote des moyens humains nécessaires au déploiement de séries d’inspections. De nombreux outils (rapports, bilans, comptes rendu, etc.) devront être produits pour chaque action publique entreprise par les autorités locales et ce dans chaque secteur d’activité (santé, services, éducation, etc.). Les cadres des autorités locales finiront par consacrer leur temps qu’à élaboration de rapport. Le stress s’emparent des autorités qui se trouvent être sous contrôle incessant, nécessitant ainsi la production d’énorme rapports et bilans. Le temps consacré aux taches d’élaboration des rapport et bilans au détriment des programmes stratégiques des autorités, le sentiment d’un contrôle et la surveillance excessifs, bref une obsession du contrôle s’empare des autorités locales. L’usage de l’instrument se transforme dès en un « cauchemar bureaucratique » pour les autorités locales. Constatant l’importance des critiques et des faiblesses de cet instrument, le gouvernement, à la fin de la phase expérimentale, introduit un nouvel instrument venant pallier les insuffisances de Best Value For Money.

3-	L’hyper-rationalisation et le triomphe de l’esprit utilitariste : Comprehensive Spending Assessment (CPA)

Pour répondre aux failles de l’instrument précédent, le CPA a été conçu afin d’instauré un système d’incitations et de sanctions relatifs aux performances dans la gestion des autorités locales. L’objectif premier étant de mettre la performance au premier rang au travers de la réduction de la bureaucratie jugée lourde, l’obsession du contrôle d’inspections et d’audits et l’insuffisances des transformations produites par rapport aux attentes de la modernisation de la gestion publique. Dans l’optique d’exercer une pression continue sur les autorités locales dans le but de l’amélioration de leur performance, l’instrument propose des récompenses (marges de manœuvre dans la définition de leur propres stratégie, dotation supplémentaire, etc.) pour les meilleurs élèves en matière de performance, des sanctions pour les moins bons qui devront de surcroît être accompagnés toujours en vue de l’amélioration dans la gestion et pour plus d’efficacité et de performance. 
L’instrument permet de disposer d’outils tels ques les indicateurs de performance, tableau de bord qui permettent de faire des comparaisons simples de critères synthétique de gestion et de mesure de performance. Ce qui permet d’identifier les autorités aux bonnes performance et les défaillantes en vue de mettre en œuvre, soit des récompenses pour les premières et les sanctions et mesure d’accompagnement pour les secondes. Les travaux ont conduit à la définition d’indicateurs de performance dont l’évaluation et la mesure se font sur une échelle de notation de 1 à 4 (classement de tous les services des autorités locales d’une part et la capacité des autorités locales à définir et mettre en œuvre des stratégies d’autre part). L’instrument traduit une volonté d’assouplissement et de mise en œuvre d’une norme et d’une standardisation collectives de la gestion publique locale. L’audit et l’inspection deviennent des outils de cette standardisation de la gestion locale sous sa dimension managériale qui prend ainsi le dessus sur la dimension politique. Les premiers résultats du groupe de travail chargé d’effectuer le classement des autorité publie son premier rapport en 2003. Les résultats sont positifs dans plusieurs domaines. Les transformations dans les comportements des acteurs, l’amélioration de la gestion financière, la capacité d’anticipation des acteurs publiques, etc. sont des résultats concrets de la mise en œuvre du CPA. L’instrument est adopté et ses outils deviennent naturels dans leurs application. Toutefois, les responsables en charges de sa mise en œuvre engagent des discussion sur les améliorations possibles. 

Conclusion
L’auteur conclue qu’au cours des deux dernières décennies, la régulation/contrôle du secteur public est devenue une énorme entreprise, plus importante même que la régulation du secteur privé, elle s’est accrue massivement en termes de complexité, de précision, de spécialisation, de contrôle des normes et des procédures». Les trois instruments introduits à différents moment de la vie sociopolitique et économique de la Grande Bretagne, traduisent non pas une capitulation de l’Etat mais « un Etat qui se recentralise en mobilisant un nouveau répertoire d’instruments ».